Ustawa o mniejszościach narodowych na Litwie przyjęta – symboliczny krok bez kompleksowych rozwiązań i gwarancji praw

Dnia 7 listopada 2024 roku litewski Sejm przegłosował ustawę o mniejszościach narodowych. Przyjęcie ustawy było długo oczekiwane zarówno przez przedstawicieli mniejszości narodowych, jak i organizacje chroniące prawa człowieka, takie jak Europejska Fundacja Praw Człowieka (EFHR), która od lat walczy o wprowadzenie kompleksowych regulacji w tej kwestii. 

Tło legislacyjne: kontekst historyczny i długoletnie braki 

Litwa od 2010 roku pozostawała bez ustawy o mniejszościach narodowych. Wcześniejszy akt prawny, uchwalony jeszcze w 1989 r., wygasł, a kolejne próby stworzenia nowego prawa napotykały na brak woli politycznej. W rezultacie prawa i wolności mniejszości oraz ich ochronę regulowały różne dokumenty, np. ustawy o oświacie czy języku państwowym, które nie tylko nie gwarantowały mniejszościom przynależnych im praw, ale także uniemożliwiały zidentyfikowanie mniejszości z uwagi na brak systemowej regulacji, która taką mniejszość nawet by definiowała. Brak kompletnych ram prawnych dla ochrony mniejszości został zauważony przez organizacje międzynarodowe, a do Litwy regularnie kierowane były zalecenia konieczności przyjęcia takiej regulacji – możemy je znaleźć m.in. w Rekomendacji Komitetu Doradczego Rady Europy w sprawie wdrożenia Konwencji Ramowej o Ochronie Mniejszości Narodowych przyjętej w 2013 roku. Od lat również Europejska Fundacja Praw Człowieka zwracała uwagę, że istnieje pilna konieczność przyjęcia nowej ustawy. EFHR wskazywała, że brak regulacji w tej sprawie stawia Litwę w niekorzystnym świetle na arenie międzynarodowej i budzi obawy o rzeczywiste zaangażowanie w ochronę praw człowieka (więcej można o tym przeczytać tutaj). 

EFHR w dniu 27 września 2023 roku złożyła również raport alternatywny w sprawie wdrażania Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych na Litwie, obejmujący okres od 2016 do 2021 roku. Dokument został wysłany do Rady Europy, która nadzoruje przestrzeganie Konwencji (więcej informacji można znaleźć tutaj). Raport ocenia implementację Konwencji Ramowej przez Departament ds. Mniejszości Narodowych przy Rządzie Republiki Litewskiej, wskazując na brak legislacji, która chroniłaby prawa mniejszości narodowych, a także na liczne problemy związane z praktykami dyskryminacyjnymi, mową nienawiści, czy ograniczonym dostępem do edukacji i mediów (z treścią całego raportu można zapoznać się tutaj: EFHR – Raport alternatywny). Następnie EFHR odbyło także spotkanie z Komitetem Doradczym FCNM dot. Konwencji ramowej Rady Europy o ochronie mniejszości narodowych, aby zwrócić uwagę m.in. na problematykę braku kompleksowej regulacji dotyczącej mniejszości (więcej o spotkaniu i postulatach EFHR można przeczytać tutaj:  Spotkanie z Komitetem Doradczym FCNM).

We wszystkich tych działaniach EFHR zwracała uwaga na to, że brak ram prawnych dla ochrony mniejszości narodowych w kraju takim, jak Litwa był bezprecedensowy na skalę europejską (obok Litwy w Unii Europejskiej istnieje tylko kilka państw, które nie uchwaliły kompleksowych ustaw mających na celu regulację sytuacji prawnej mniejszości, jednak są to państwa, które w swojej polityce migracyjnej negują istnienie mniejszości narodowych i których przypadki dyskutowane są na całym świecie – mowa o Francji czy Grecji). Według Spisu Powszechnego Ludności i Gospodarstw Domowych Republiki Litewskiej z 2021 r. na Litwie mieszka 2 mln 810 tys. osób, z czego 432 tys. stanowią przedstawiciele mniejszości narodowych, co stanowi aż 15,4% populacji. Najliczniejszą mniejszością narodową są Polacy stanowiący 6,5 % populacji państwa litewskiego. Taka struktura społeczna implikuje potrzebę unormowania porządku prawnego, który zapewni mniejszościom narodowym pełniejszą ochronę oraz zapewnienie ich praw. Przez lata nie obowiązywał jednak żaden stosowny dokument i nie przyjęto również szeregu innych ustaw wymaganych przez prawo międzynarodowe. 

Praca nad tekstem ustawy i jej przyjęcie

Prace nad projektem ustawy, z uwagi na brak woli politycznej, zaczęły jednak ruszać dopiero pod koniec ubiegłej dekady – w latach 2019-2020 grupa robocza przedstawicieli mniejszości narodowych, instytucji państwowych i środowiska prawniczego, zwołana przez Departament Mniejszości Narodowych przy Rządzie Republiki Litewskiej, opracowała projekt ustawy o mniejszościach narodowych, aby wypełnić lukę powstałą po wygaśnięciu poprzedniej ustawy o mniejszościach narodowych na Litwie. Grupą roboczą kierowała Ewelina Dobrowolska, wówczas prawniczka w Europejskiej Fundacji Praw Człowieka i członek Rady Miasta Wilna. Pomimo tego na przyjęcie ustawy trzeba było czekać kolejne cztery długie lata, a jej treść nie zawiera wielu istotnych zapisów (więcej o samych pracach nad projektem ustawy można przeczytać tutaj). Projekt ustawy został opracowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości i za jego przyjęciem głosowało 67 posłów, czterech wstrzymało się od głosu, a nikt nie był przeciw. Większość opozycji zbojkotowała głosowanie, wyrażając swoje niezadowolenie z ostatecznej wersji ustawy (wyniki głosowania dostępne są tutaj). Teraz ustawa została przekazana do podpisu prezydentowi i jeśli podpisze on dokument, to ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2025 roku. 

Założenia ustawy 

Nowa ustawa o mniejszościach narodowych po raz pierwszy definiuje czym jest mniejszość narodowa, rozdzielając politykę dotyczącą mniejszości od polityki migracyjnej. Mniejszość narodowa jest określona jako grupa obywateli Litwy, którzy mają odmienną tożsamość narodową i dążą do jej zachowania, a także posiadają silne i trwałe związki z Litwą. Ustawa podkreśla, że prawa mniejszości narodowych różnią się od praw imigrantów, którzy dopiero integrują się ze społeczeństwem (nie określa jednak kiedy członkowie danej diaspory mogą zostać uznani za mniejszość).

Kluczowe zapisy ustawy dotyczą:

1. 1. Definicji mniejszości narodowej: obejmuje ona wyłącznie obywateli Republiki Litewskiej zamieszkujących na jej terytorium, którzy posiadają inną niż litewska tożsamość narodową i starają się ją zachować. Mniejszość ma długotrwałe, silne i trwałe związki z krajem, a jej liczebność jest mniejsza od części ludności Republiki Litewskiej charakteryzującej się litewską tożsamością narodową. Wprowadzono też pojęcie mniejszości historycznych, za które uznaje się mniejszości zagrożone oraz niemające historycznej ojczyzny, z którą mogą się obecnie identyfikować – np. Romowie, Karaimi czy Tatarzy.
   2. Definicji tożsamości narodowej: przez ustawę jest definiowana jako dowolnie wybrana identyfikacja człowieka z narodowością jednego z rodziców lub dziadków, oparta na całości jej cech charakterystycznych – kulturze, języku, tradycjach, zwyczajach – lub przynajmniej jednej z tych cech. 
   3. Prawa do pielęgnowania tożsamości narodowej: Ustawa gwarantuje mniejszościom narodowym prawo do zachowania swojej tożsamości, kultury, tradycji, języka i edukacji, gwarantując, że osoby deklarujące przynależność do mniejszości narodowych nie będą dyskryminowane. Umożliwia im swobodne posługiwanie się językiem mniejszości zarówno w życiu prywatnym, jak i publicznym, oraz daje prawo do nauki języka mniejszości narodowej w szkołach. 
   4. Edukacji: Dzieci z mniejszości narodowych będą miały prawo do nauki w językach swoich grup narodowych. Szkoły będą zobowiązane do oferowania lekcji w tych językach, co stanowi ważny krok w kierunku równości edukacyjnej.
   5. Rady Mniejszości Narodowych: Ustawa przewiduje powołanie Rady Mniejszości Narodowych, która będzie pełnić rolę doradczą, reprezentując interesy mniejszości wobec władz państwowych i samorządowych. Będzie także monitorować realizację przepisów ustawy.
   6. Wspierania integracji i kultury mniejszości: Ustawa nakłada na państwo obowiązek finansowania projektów kulturalnych, które promują integrację mniejszości narodowych ze społeczeństwem litewskim oraz wspierają ich tradycje, język i współpracę międzykulturową. Mniejszościom zapewniono również prawo do tworzenia mediów w swoich językach.
   7. Swobody zrzeszania się: Osoby należące do mniejszości mają prawo do tworzenia organizacji, uczestniczenia w działalności krajowych i międzynarodowych stowarzyszeń oraz angażowania się w rozwiązywanie kwestii kulturalnych, społecznych czy gospodarczych na różnych szczeblach.
   8. Języka: Państwo zapewnia przedstawicielom mniejszości swobodne i nieograniczone posługiwanie się jej językiem w sytuacjach prywatnych i publicznych, ustnie i pisemnie. Przy realizacji tego prawa osoby należące do mniejszości mają jednak przestrzegać przepisów regulujących używanie języka państwowego.

Krok naprzód, ale i duże braki 

Nowa ustawa o mniejszościach narodowych na Litwie jest bez wątpienia ważnym krokiem w kierunku poprawy sytuacji tych grup w kraju. Ustawa daje nadzieję na większe uznanie odmiennych tożsamości narodowych, a także umożliwia ich pielęgnowanie w kraju. Niemniej jednak, mimo licznych pozytywnych reakcji, nowa ustawa nie może być wolna od krytyki. 

Zapisy ustawy mają znaczenie bardziej symboliczne i nie rozwiązują kluczowych problemów mniejszości narodowych. Tekst ustawy ma zbyt deklaratywny charakter i nie reguluje konkretnych kwestii, na których najbardziej zależy przedstawicielom grup mniejszościowych. Od wielu lat nierozwiązane pozostają takie kwestie, jak: kwestie oświatowe, prawa językowe (w tym pisowni nazw dwujęzycznych, użycia wszystkich polskich znaków diakrytycznych w imionach i nazwiskach, a także posługiwania się językiem mniejszości w życiu publicznym) oraz zaangażowanie mniejszości narodowych w życie polityczne, społeczne i kulturalne, w tym odpowiednie i konkretnie zagwarantowane wsparcie finansowe. Ustawa nie wnosi żadnych istotnych zmian w systemie edukacyjnym, który wciąż nie w pełni odpowiada na potrzeby mniejszości narodowych.

Dobrze charakter ustawy przedstawiają przepisy dotyczące języka w sferze publicznej – ujęte w postaci dwóch wzajemnie wykluczających się punktów. Ustawa z jednej strony zezwala na używanie języka mniejszości prywatnie, jak i publicznie, a z drugiej stwierdza, że sposób realizacji tego prawa nie może stać w sprzeczności z przepisami o języku państwowym, nie zawierając żadnych zasad określających możliwość dopuszczenia języka mniejszości do publicznego użycia, które byłyby zgodne z innymi aktami prawnymi, de facto nie wprowadzając żadnej realnej zmiany. Te i inne zagadnienia były poruszane przez EFHR w zgłaszanych przez Fundację poprawkach do projektu ustawy (w języku polskim dostępne są one tutaj: https://www.efhr.eu/wp-content/uploads/2024/10/Poprawki-do-projektu-ustawy-o-mniejszosciach-narodowych-zgloszone-przez-Europejska-Fundacje-Praw-Czlowieka.pdf, a w języku litewskim tutaj: https://www.efhr.eu/wp-content/uploads/2024/10/2024-04-23_Europos-zmogaus-teisiu-fondas_Pasiulymai-del-Lietuvos-Respublikos-tautiniu-mazumu-istatymo-projekto.pdf). 

Przedstawione poprawki opierały się przede wszystkim na ratyfikowanej przez Litwę Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych z 1995 r. (którą Litwa związała się w 2000 r.). Proponowane poprawki do ustawy o mniejszościach narodowych obejmowały m.in. rozszerzenie ochrony praw mniejszości, integrację społeczną, prawo do używania języka mniejszości w edukacji i administracji oraz umożliwienie używania języków mniejszości w nazwach miejscowości. Poprawki proponowane przez EFHR dotykały również np. zagadnienia oznakowania topograficznego na obszarach zamieszkiwania przez mniejszości narodowe (warto wspomnieć, że analogiczne przepisy wobec mniejszości narodowych są uchwalone w Polsce). Zakładały także wsparcie kulturalne, utworzenie i zapewnienie możliwości działania instytucjom działającym na rzecz praw mniejszości. Poprawki te miały w założeniu promować równość, przeciwdziałać dyskryminacji i wzmacniać dialog międzykulturowy. Żadna z nich nie została jednak uwzględniona.  

Pomimo tego że ustawa stanowi ważny krok w stronę uznania praw mniejszości, brak konkretnych regulacji budzi niepokój. Ustawa jest zbyt ogólna i istnieje ryzyko, że przyszłe przepisy wykonawcze, takie jak uchwały rządowe, mogą niekorzystnie wpłynąć na mniejszości.

Stanowisko Europejskiej Fundacji Praw Człowieka

Europejska Fundacja Praw Człowieka docenia przyjęcie ustawy, która oddzieliła politykę dotyczącą mniejszości narodowych od polityki migracyjnej, wskazując i uznając istnienie mniejszości narodowych i historycznych w Republice Litewskiej. Przyjęcie projektu jest bez wątpienia krokiem naprzód w kierunku pełniejszej integracji mniejszości narodowych w kraju. EFHR wierzy, że nowe przepisy stanowią dopiero fundament do dalszego rozwoju polityki integracyjnej Litwy i że zostaną jak najszybciej dostosowane do potrzeb mniejszości narodowych. Fundacja liczy na to, że w przyszłych projektach ustawy znajdą się zapisy dotyczące katalogu praw mniejszości o charakterze konstytutywnym, w pełni realizując i implementując przepisy umów i traktatów międzynarodowych w zakresie ochrony praw człowieka i mniejszości, którymi związana jest Litwa. Nie można uznać, że prawa mniejszości są obecnie wystarczająco prawnie chronione. Europejska Fundacja Praw Człowieka wierzy jednak, że przyjęcie ustawy w obecnym kształcie to dopiero pierwszy krok, a współpraca wokół tej ważnej sprawy przyczyni się do budowy bardziej otwartego, tolerancyjnego i sprawiedliwego społeczeństwa.